徐建院長：立法不當或成網貸企業生死劫金融
但2016年11月28日銀監會、工信部、工商總局發布的《網絡借貸信息中介機構備案登記管理指引》規定了網貸企業備案的義務及程序，也表明了法律人對互聯網金融網貸行業發展的擔憂，規定已存續的網貸企業應在整改驗收合格后才能予以備案。
近日，《深圳市網絡借貸信息中介機構備案登記管理辦法（征求意見稿）》公開征詢意見，這是深圳金融辦開門立法的好舉措。
近日，《深圳市網絡借貸信息中介機構備案登記管理辦法（征求意見稿）》公開征詢意見，這是深圳金融辦開門立法的好舉措。由深圳市律協召集六家專委會和廣東省律協三家專委會舉辦研討會，對這部草案進行研討，我作為深圳律協榮譽會長是從未見過的，表明了律師界的高度關注，也表明了法律人對互聯網金融網貸行業發展的擔憂。大家擔心，如果立法不當，“備案”很有可能成為網貸企業的生死劫。
前幾年，在大眾創業、萬眾創新的背景下，互聯網金融網貸企業蓬勃發展，十部委聯合發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》，提出了“鼓勵創新、防范風險、趨利避害、健康發展”的總體要求，并提出了“依法監管、適度監管、分類監管、協同監管、創新監管”的監管原則。促進了互聯網金融和網貸行業的蓬勃發展。
后來，由于網貸行業爆發了些風險事件，造成了負面影響，危及了金融安全和社會穩定。從去年開始，對網貸行業進行了全國規模的治理整頓，從全局看，是必要的及時的。但由于網貸是新生事物，其發展規律并未完全顯現，監管思路并不清晰。有些部委為了追求監管便利，寧可犧牲互聯網金融網貸創新發展。
整頓的模式仍是嚴打，陳舊的非法吸存罪使得網貸從業者人人涉罪，網貸行業被一小撮人的坑蒙拐騙污名化。一位從業者說，我投入了幾千萬積蓄，兢兢業業，只因為資金鏈斷裂面臨坐牢，我是該自首還是該出逃？這使我無言以對，因為公安介入的四條紅線是舉報、跑路、群眾鬧事、資金鏈斷裂，以致出現出借人借舉報搞垮平臺逃債，被害者投資人不舉報反而維護平臺的怪現象，引發了許多維穩問題，以及涉及幾萬幾十萬人的資產清償問題，教訓深刻。
經過一年的清理整頓，全國網貸企業減少了半數以上，如今已剩三千多家，有人說，按照目前全國的整改方案和北京、深圳的148項問題清單，沒有幾家網貸企業能真正過關，備案成了生死劫，備上則生，備不上則死，又可能引發新一輪的不安定因素和系統性風險。這樣的“法不治眾”，究竟是“眾”出了問題，還是“法”出了問題？作為法律人，我們看到了網貸行業監管的立法亂象。
一、多頭監管、職責不清。
網貸行業整頓首先由銀監會同十六部委聯合發出《P2P網絡借貸風險專項整治工作實施方案的通知》，參與發文的既有司法機關最高法、最高檢，又有黨內機構中央維穩辦、中宣部，還有國務院內設部門網信辦、法制辦，這樣的立法究竟算司法解釋還是政府規章，或是黨內文件？在《立法法》上找不到相應的位階，其法律效力難以確定。更重要的是，多龍治水，誰來負責，企業找誰？網貸整頓既然要十七個部委共管，是否要設立第十八個“網貸部”。如我仍在央行條法處工作，我認為只需兩個部門發文。央行說，網貸不是金融機構，是金融中介，工商局說，屬于我管，變更登記。
二、法無明文、查無可尋。
清理整頓是從2016年4月份開始的，據說是根據網傳的國務院辦公廳頒發的《關于印發互聯網金融風險專項整治工作實施方案的通知》，但在國務院和各部委的官網上均查無此文，直到整頓半年之后，2016年10月13日國務院才在官網發布。那么整頓期一年，究竟何為結束之日？最近媒體又爆出十七部門發布《關于進一步做好互聯網金融風險專項整治清理整頓工作的通知》，將整頓期延至2018年6月底，但在所有的官網上依然找不到該文件。公開性是法規的第一屬性，如真有此規章，為何不在官網上刊登？以致坊間對這次整頓的最后期限是今年8月還是明年6月眾說紛紜，讓企業如何執行。
三、越權發文、授權違法。
銀監會、網信辦等四部委辦于2016年8月24日發布《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》規定，省級人民政府可以根據本辦法制定實施細則，并報國務院銀行業監督管理機構備案。根據《立法法》和《國務院組織法》，各部委辦與各省政府均對國務院負責，不存在上下級關系，銀監會是國務院直屬事業單位，只能對派駐各省的銀監局發號施令，不應對各省政府發號施令。網信辦是內設機構，也不應對省政府設定權利義務。
四部委的文件還規定，地方金融監管部門可以對網貸企業處人民幣三萬元以下罰款，這一權力來源于國務院對部委規章的授權，但根據《立法法》的規定，這種處罰權是不能轉授的，轉授是無效的。
四、錯用“指引”、效力混亂。
查《立法法》和立法性文件，均無“指引”這一法律淵源，據說“指引”源于香港證監會對證券公司的行為指導以及民間社團對會員的“家規”。但2016年11月28日銀監會、工信部、工商總局發布的《網絡借貸信息中介機構備案登記管理指引》規定了網貸企業備案的義務及程序，顯然，不應該用“指引”，而應該用部門規章，否則會遭到效力的質疑。在該指引中，還規定各地方監管部門可根據本指引再制定細則，法律依據何在？
五、名為備案、實為審批。
全國人大和國務院三令五申，嚴控行政審批，目前已經公布了六批取消行政審批名單，三部委的《指引》，規定已存續的網貸企業應在整改驗收合格后才能予以備案，這種“驗收合格”實際上成了變相的備案前置審批。而各地層層加碼，最多規定了148項審查，近乎公司上市的審批。
六、工商前置、程序顛倒。
按照《指引》，備案的程序為，網貸企業先去工商局增加“網絡借貸信息中介”經營范圍，然后再去備案，這是本末倒置的。工商登記是對世權，一旦登記公示，公眾就會相信該網貸企業取得了合法資格，這就給不法之徒造成了可乘之機，因此應該備案在先，工商變更在后。
七、設立限額、不合實際。
《暫行辦法》規定，個人借貸余額不得超過二十萬，企業不得超過一百萬，據《答記者問》解釋，“二十萬的限額是實現《辦法》與刑法中非法集資有關規定銜接”。確實，非法吸存罪規定了二十萬的起刑點，但個人借貸是合法的民事行為，不是犯罪，沒有可比性，也不符合民法意思自治的原則，且違反《立法法》關于“沒有法律法規的依據，部委的規章不能減損公民、法人的權利”的規定。況且，二十萬的限額也不符合當前經濟發展的不平衡和深圳的實際。另外，假設有人借了二十一萬不還，法院能判借貸無效嗎？
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